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美墨加协定明日正式生效 将带来哪些改变和影响

作者:杨瑛 2020-06-30 20:47:08

  7月1日,“美国-墨西哥-加拿大协定” (USMCA)将正式生效,取代已实施20多年之久的北美自由贸易协定(NAFTA)。美国政府将美墨加协定标榜为“21世纪最高标准的贸易协定”,它将给区域贸易体系和国际贸易规则带来哪些影响?

  新协定有何变化?

  美墨加协定的前身是于1994年1月生效的北美自由贸易协定。自美国总统特朗普上任以来,多次批评北美自贸协定造成美国制造业岗位流失,要求重新谈判。经过一年多马拉松式的谈判后,美墨加三国于2018年9月就更新北美自贸协定达成一致,新协定更名为美墨加协定。今年1月,美国国会最终批准修订后的美墨加协定,并递交特朗普签署成法。

  简单来说,美墨加协定是“北美自贸协定2.0”,保留了原协定中的大部分内容,但在几个方面有所变化。

  其一,产业布局转变。美墨加协定在汽车、乳制品等条款上有较大更新。协定将原先的原产地规则进一步提升,即汽车零部件的75%必须在三国生产,才能享受零关税,高于此前62.5%的标准;到2023年,零关税汽车40%-45%的零部件必须由时薪最低16美元的工人所生产。同时,墨西哥和加拿大获得美国对两国汽车关税豁免的“单边保证”。此外,加拿大在乳制品条款上做出让步,同意取消“7级”的乳品定价协议,向美国开放约3.5%的乳品市场份额。

  其二,对非市场经济国家具有排他性。新协定中有一项“毒丸条款”,即协定第32章第10条规定,若三方中任何一方与非市场经济国家达成自贸协定,另外两方可将其踢出协定。分析认为,美国意在借此条款来约束墨、加两国与第三方非市场经济国家进行自贸合作,有意针对中国。

  其三,争端解决机制。争端解决机制(ISDS)允许第三方投资者直接对东道国提起仲裁,该机制将投资者与东道国置于平等地位,可以保护投资者利益。但新协定对三国之间的争端解决机制进行了实质性限缩,也是一种排他性的体现。

  其四,“公平贸易”原则。美方认为,美墨加协定充分体现了特朗普政府“自由、公平且对等”的国际贸易价值导向。

  但在上海社会科学院世界经济研究所研究员徐明棋看来,所谓的“对等公平”并不绝对。加墨对美长期存在贸易顺差,新协定有助于“修正”这一问题,对美国利益较大。协定对加拿大相对中立。但对发展中国家墨西哥来说,在贸易上对美国仍有依赖,签订协议也是受美国加征关税威胁的影响。

  徐明棋认为,新老协定的主要区别在于,此前三国市场的开放程度不一致,在贸易自由化程度上有所保留,现在加墨需要承担相同的开放义务。

  此外,美墨加协定也被认为是目前涵盖面最广的贸易协定。除了上世纪九十年代就存在的劳工、环境、竞争政策等议题,该协议还包括了本世纪开始进入讨论范围的数字贸易、国有企业、中小企业等议题。

  美国意图重塑国际贸易规则

  中国现代国际问题研究院经济所所长陈凤英认为,特朗普政府制定美墨加协定,根本意图还是为了保护美国自身利益,符合“美国第一”的政策主张。在全球化背景下,美国认为其他国家通过国际贸易“搭便车”。特朗普政府希望,新协定生效后,可以抑制别国经济崛起,从而“让美国再次伟大”。

  另一方面,美国政府将美墨加协定标榜为“21世纪最高标准的贸易协定”,欲借此引领国际贸易谈判。“特朗普并不像外界看到的那么毫无章法,其背后的贸易团队是有战术的。” 陈凤英认为,从谈不拢就“退群”,到重建双边(或区域)贸易体系,如美墨加协定、美韩协定,以及正在谈判中的美日协定、美英协定,美国“以退为进”,借由双边谈判“逐个击破”,试图重塑国际贸易规则。

  进而也有一些观点认为,美墨加协定可能被美国打造成未来贸易谈判的模板,甚至将成为美国施压世界贸易组织(WTO)改革的重要筹码。

  特朗普政府多次指出美国“受到WTO不公正的对待”,声称很多成员国以发展中国家的身份享受了不公平的豁免或者采取扭曲市场的不公平竞争政策。

  陈凤英认为,如果特朗普能在11月美国大选中成功连任,在他的第二任期内,其贸易政策预计将“从双边走向多边”。双边贸易政策成功后,美国势必会在WTO拉拢更多伙伴,从而改变以往美国在WTO内部“我(美国)搭台,你(别国)唱戏”的局面,变成“我搭台,我唱戏”。

  徐明棋则说,美墨加协定是特朗普政府对贸易公平原则的一次实践,有可能引领发达国家重构全球贸易体系。他表示,过去北美自贸协定和WTO秉承的原则都是大国、强国承担更多义务,让小国、欠发达国家享受优惠待遇。但美墨加协定纠正了这一点,要求各成员国之间义务对等。在协定正式生效后,未来欧盟以及其他发达国家可能效仿美国,不再像过去那样为了国际贸易原则而“牺牲”自身利益。

  能否提振美国经济?

  分析认为,协定生效后应关注长期政策效益,尤其是增加美国制造业就业、减少美国与墨加之间的贸易逆差。

  美国国际贸易委员会去年4月发布的研究报告显示,与保留北美自贸协定的基准情形相比,估计美墨加协定生效6年后,将令美国国内生产总值增加682亿美元(增幅0.35%),整体就业增加17.6万个(增幅0.12%)。协定将令美国对加拿大和墨西哥出口分别增加191亿美元(增幅5.9%)和142亿美元(增幅6.7%);进口将分别增加191亿美元(增幅4.8%)和124亿美元(增幅3.8%)。

  但美国国内经济学界对此看法不一。美国智库彼得森国际经济研究所高级研究员杰弗里·肖特认为,美墨加协定是美国政府谈判的首个提高而非降低贸易和投资壁垒的贸易协定,汽车厂商需遵循层层规定才能享受更低关税优惠,意味着北美经济一体化的倒退。还有一些经济学家认为,协定对提振美国经济增长或增加美国制造业就业的作用有限。

  仅从短期来看,贸易协定的成效不会立竿见影。徐明棋表示,目前美国经济受疫情不利影响,即便协定生效,贸易还是要依据实体经济状况,美国当前的经贸拓展空间很有限。

  陈凤英认为,目前疫情对美墨加经济都有打击,加、墨两国经济未必能从协定中获益,毕竟主要的需求和市场还是在美国。但在疫情过后,三国之间的合作关系料将进一步推进。

  对中国间接施压?

  《华盛顿邮报》称,在美墨加协定背后,特朗普政府将中国视为“更大的目标”。

  《南华早报》指出,当前中美在贸易、国际政治、军事等诸多方面存在竞争,中国也被视为特朗普政府时期全球自由贸易的捍卫者。事实上,在疫情前,中国已经是加墨两国的主要贸易合作伙伴之一。但从地缘经济和国家安全角度看,加墨对美国仍十分依赖。

  有分析称,新协定为中国施加了新的经贸压力。协议生效后,加拿大与墨西哥将在中美贸易摩擦中被迫选边站队,受限于条款的相关规定,在没有美国的许可下,中国与加、墨两国分别签署自贸协定的可能性将被削弱。

  陈凤英认为,仅从产业影响来看,美墨加协定主要涉及汽车零部件,本身不会对中国构成太大挑战。但在该协定下,中国与加墨之间贸易谈判“转凉”是可预见的。

  徐明棋表示,美墨加协定将对中国带来间接影响。北美区域贸易实际是一个大市场,此前中国产品经加墨进入美国,但在新协定生效后,原产地规则将使这条贸易途径受阻。

  另一方面,还需警惕协定中的“毒丸条款”对其他发达经济体可能引发的效仿效应。针对非市场经济国家的限制性条款是否可能被美国塞入美欧协定、美日协定,也值得进一步观察。

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